Bürgerschaftliches Engagement und Bürokratische Hemmnisse

Von Seiten Bürgerschaftlich Engagierter wird der bürokratische Aufwand bei der Verwirklichung des Bürgerschaftlichen Engagements vielfach kritisiert. Auch von den Vereinen und anderen Organisation des Dritten Sektors wird oftmals beklagt, dass zahlreiche und kaum durchschaubare Vorschriften eingehalten werden müssen. Es ist festzustellen, dass es aufgrund dieser Hemmnisse immer schwieriger wird, in den Vereinen ehrenamtlich Aktive zu finden, die administrative Aufgaben übernehmen wollen. Die Übernahme dieser Aufgabe setzt ein hohes Maß an Vertrauen in die jeweiligen Personen voraus und die Bereitschaft sich längerfristig in dem Bereich zu engagieren, weil nur so das erforderliche Fachwissen sich angeeignet werden kann.

Betrachtet man die Breite an rechtlichen Vorschriften und möglichen daraus resultierenden bürokratischen Hemmnissen so sollte zwischen den Problemen unterschieden werden, die die Bürgerinnen und Bürger direkt betreffen und jenen Schwierigkeiten, die die Entwicklung von Organisationen des Dritten Sektors hemmen.

Für beide gilt allerdings gleichermaßen, dass adäquate aus der Praxis für die Praxis entwickelte Materialien fehlen, die allgemeinverständlich das nötige Rechtswissen bereitstellen. Die derzeit auf dem Buchmarkt erhältlichen Titel erfüllen die oben genannten Kriterien nur zum Teil. Darüber hinaus sollte der Staat nicht aus seiner Verantwortung entlassen werden, Vorschriften so zu formulieren, dass sie für die Bürgerinnen und Bürger – so auch die bürgerschaftlich Engagierten – nachvollziehbar und verständlich sind. Die Beteiligung von Organisationen des Dritten Sektors an der Erstellung von entsprechendem Informationsmaterial wäre ein wichtiger Schritt, um möglichen Vorurteilen gegenüber zu viel bürokratischem Aufwand entgegen zu treten. Ein weiterer Ansatzpunkt wäre, dass Organisationen des Dritten Sektors in den Stand versetzt werden, entsprechende Materialien zu erstellen. Dabei muss die gesamte Breite an Engagementformen in den Blick genommen werden.

Bei Fragen erhalten Bürgerschaftlich Engagierte von der Verwaltung sehr häufig keine Hilfe. Diese mangelnde Hilfestellung wird teilweise mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und den gleichlautenden Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder begründet. Sie enthalten in § 25 unter der Überschrift „Beratung, Auskunft“ folgende Bestimmung:

„Die Behörde soll die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Sie erteilt, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten.“

Die Abgabenordnung enthält in § 89 eine wortgleiche Regelung für die Finanzbehörden.

Behörden sind also nicht verpflichtet, Bürgerschaftlich Engagierte zu beraten. Ganz anders sieht dies im Sozialgesetzbuch I (Allgemeiner Teil) aus. Hier wird in den Paragraphen 13-15 folgendes ausgeführt:

„§ 13 Aufklärung. Die Leistungsträger, ihre Verbände und die sonstigen in diesem Gesetzbuch genannten öffentlich-rechtlichen Vereinigungen sind verpflichtet, im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Bevölkerung über die Rechte und Pflichten nach diesem Gesetzbuch aufzuklären.

§ 14 Beratung. Jeder hat Anspruch auf Beratung über seine Rechte und Pflichten nach diesem Gesetzbuch. Zuständig für die Beratung sind die Leistungsträger, denen gegenüber die Rechte geltend zu machen oder die Pflichten zu erfüllen sind.

§ 15 Auskunft. (1) Die nach Landesrecht zuständigen Stellen, die Träger der gesetzlichen Krankenversicherung und der sozialen Pflegeversicherung sind verpflichtet, über alle sozialen Angelegenheiten nach diesem Gesetzbuch Auskünfte zu erteilen.
(2) Die Auskunftspflicht erstreckt sich auf die Benennung der für die Sozialleistungen zuständigen Leistungsträger sowie auf alle Sach- und Rechtsfragen, die für die Auskunftsuchenden von Bedeutung sein können und zu deren Beantwortung die Auskunftsstelle imstande ist.“

Im Sozialrecht ist also eine wesentlich weitergehende Auskunfts- und Beratungspflicht festgelegt, als es im Steuerrecht oder im Verwaltungsrecht der Fall ist, geregelt.

Darüber hinaus wird sich in den Behörden vielfach auf das Rechtsberatungsgesetz und das darin festgelegt Anwaltsmonopol berufen, wenn eine Beratung durch die Behörde eingefordert wird. Das Rechtsberatungsgesetz berührt jedoch die Rechtsberatung und Rechtsbetreuung, die von Behörden sowie von Körperschaften des öffentlichen Rechts im Rahmen ihrer Zuständigkeit ausgeübt wird, nicht (§ 3 Nr. 1 Rechtsberatungsgesetz). Es ist also Behörden nicht untersagt, Rechtsauskünfte zu erteilen. Dennoch ist im behördlichen Alltag immer wieder eine gewisse Zurückhaltung festzustellen, was Rechtsauskünfte betrifft. Diese Zurückhaltung wird gelegentlich (zu Unrecht) mit dem durch das Rechtsberatungsgesetz gesicherten Anwaltsmonopol begründet. Neben dieser unbegründeten Angst, gegen das Rechtsberatungsgesetz zu verstoßen, dürfte auch die Angst vor einer Haftung wegen einer unrichtigen Auskunft ein Grund für die eher restriktive Auskunfts- und Beratungspraxis der Behörden gegenüber bürgerschaftlich Engagierten sein.

Als erster Zwischenschritt kann also festgehalten werden, dass ein wesentliches bürokratisches Hemmnis in unzureichender Beratung durch die Behörden liegt. Weiter fehlt verständliches an der Praxis ausgerichtetes Informationsmaterial, in dem die unterschiedlichen rechtlichen Aspekte für Bürgerschaftliche Engagierte sowie für Vereine und Organisationen zusammengefasst dargestellt wird.

Darüber hinaus ist bei den Verwaltungen vielfach noch ein paternalistisches Grundverständnis der Aufgabenerfüllung anzutreffen. Dieses drückt sich u.a. darin aus, dass die Bürgerinnen und Bürger in ihren Anliegen eben nicht ernst genommen, sondern vielmehr geschulmeistert werden.

Wie bereits dargestellt, wird in den neueren Staats- und Verwaltungsmodellen ein verändertes Bild vom Staat entworfen. Das Leitbild des Aktivierenden Staates geht davon aus, dass der Staat sich zurücknimmt und die Rahmenbedingungen für Bürgerschaftliches Engagements optimiert werden. Dieses Leitbild muss in der Verwaltung umgesetzt und mit Leben erfüllt werden. Es wird darum gehen, dass von der Verwaltung eine neue Sichtweise eingenommen wird. Dass nicht mehr die Frage gestellt wird, wie kann der Staat kontrollieren, dass die Bürgerinnen und Bürger sich den Verwaltungsvorschriften entsprechend engagieren, sondern dass vielmehr gefragt wird, wie können die Vorschriften so gestaltet werden, damit sie für die Bürgerinnen und Bürger nachvollziehbar und erfüllbar sind. Und darüber hinausgehend, welche Beratungsleistung kann die Verwaltung erbringen, um die Bürgerinnen und Bürger zu unterstützen.

Als zweiter Zwischenschritt verbleibt also, dass zu einer Förderung und Stärkung des Bürgerschaftlichen Engagement sich die Verwaltung entsprechend den Bedarfen der Bürgerinnen und Bürger wandeln muss. Als Stichworte können festgehalten werden: Unterstützung statt Behinderung, Beratung statt Gängelung.

Problemschwerpunkte von Bürgerinnen und Bürgern, die sich engagieren

Der zentrale Problemschwerpunkt für einzelne Bürgerinnen und Bürger, die sich engagieren wollen, ist die häufig anzutreffende Unbeweglichkeit von Behörden. So kann es passieren, dass Bürgerinnen und Bürger, die einen Bushaltestelleunterstand ehrenamtlich erstellen wollen, von Amt zu Amt geschickt werden und schließlich entmutigt aufgeben, weil niemand dafür zuständig ist und keine Behörde das Anliegen bejaht.

Auch Stifterinnen und Stifter, die einen Teil oder ihr ganzes Vermögen zur Errichtung einer gemeinnützigen Stiftung der Gesellschaft zur Verfügung stellen wollen, sind häufig mit dem Problem konfrontiert, dass sie zwischen Stiftungsgenehmigungs- und -aufsichtbehörde sowie dem Finanzamt hin und her geschickt werden, weil jeweils die eine Behörde mit den Änderungsvorschlägen der anderen nicht einverstanden sind. Stifterinnen und Stifter, die sich immerhin ihres privaten Vermögens entledigen wollen, werden teilweise wie Bittsteller behandelt.

Hier ist generell ein anderes Amtsverständnis von den handelnden Behörden einzufordern. Stifterinnen und Stifter sollten von den Behörden begrüßt und nicht durch übermäßigen bürokratischen Aufwand abgeschreckt werden. Die beteiligten Behörden sollten sich untereinander abstimmen und zügig über die Errichtung und Gemeinnützigkeit von Stiftungen entscheiden. Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang, dass in den Behörden der entsprechende Sachverstand vorhanden ist und dieser gewinnbringend für Stiftungen eingesetzt werden kann. Dieses würde dem Gemeinwohl dienen.

Die Erleichterung der Stiftungserrichtung ist auch aus dem Grund erforderlich, weil in den nächsten Jahre hohe Vermögen zum Vererben anstehen. Es kann nur unterstützt und begrüßt werden, wenn diese Vermögen für gemeinnützige Zwecke zur Verfügung gestellt werden. Gerade den betagten Stifterinnen und Stiftern sollte durch Beschleunigung des Errichtungsverfahrens die Gelegenheit gegeben werden, das Aufleben ihrer Stiftung noch zu erleben.

Als dritter Zwischenschritt ergibt sich also:
 das Erfordernis einer besseren Abstimmung von Behörden untereinander,
 die Beschleunigung bürokratischer Verfahren
 sowie die Unterstützung ehrenamtlich Engagierter.

Ein weiteres wichtiges Problem hinsichtlich des Bürgerschaftlichen Engagements ist die Haftungsfrage. Wenn Eltern im Kindergarten oder in der Schule ehrenamtlich Aufgaben übernehmen, z.B. die Räume renovieren, im Garten arbeiten oder ähnliches stellt sich die Frage nach der Haftung bei möglichen Unfällen. Vielfach findet Bürgerschaftliches Engagement nicht statt, weil diese Haftungsfragen nicht geklärt werden können. Dabei ist sowohl bei den Bürgerinnen und Bürgern selbst als auch bei den Trägern solcher Einrichtungen eine Zurückhaltung gegenüber bürgerschaftlichem Engagement aufgrund möglicher Haftungsprobleme vorhanden.

Weitergehende Probleme stellen sich, wenn Bürgerinnen und Bürger Verantwortung in Vereinen und Organisationen übernehmen, d.h. konkret, wenn sie sich für Vorstandspositionen zur Verfügung stellen. Probleme entstehen häufig im steuerlichen Bereich, wenn ehrenamtliche Vorstandsmitglieder Steuererklärungen ohne Hinzuziehung von Steuerexperten erstellen und abgeben. Ehrenamtliche Vorstandsmitglieder sind vielfach mit den steuerlichen Feinheiten nicht vertraut. Die Steuerfachsprache erschwert zumeist das korrekte Ausfüllen von Formularen.

Ein weiteres Problem entsteht häufig mit Blick auf die Haftung bei der Abgabe von Ausgabe von Spendenbescheinigungen. Vorstände haften für die korrekte Verwendung von Spenden. Oftmals stellt sich Jahre nach dem Eingang von Spenden heraus, dass sie doch zweckwidrig im steuerlichen Sinne verwandt wurden. Ehrenamtliche Organmitglieder können die hierfür geforderten steuerlichen Fragen in den seltensten Fällen beurteilen. Soll die Übernahme von Verantwortung in Vereinen, Stiftungen oder anderen Organisationen des Dritten Sektors gestärkt werden, muss die Beratung der Bürgerinnen und Bürger verbessert werden und die Haftung auf vorsätzliche oder grob fahrlässige Ausstellung von Spendenbescheinigungen begrenzt werden.

Ein vierter Zwischenschritt ist also, mit Blick auf Haftungsfragen sowohl was das Steuerrecht als auch andere Rechtsgebiete anbelangt, sollten die besonderen Belange ehrenamtlich Tätiger Berücksichtigung finden.

Arbeitslose Bürgerinnen und Bürger, die sich engagieren wollen, oder engagementbereite Bürgerinnen und Bürger, die Sozialhilfe erhalten, werden durch rigide Maßnahmen im Sozialgesetzbuch abgehalten, aktiv zu werden. Bislang ist es so, dass bei Arbeitslosen, die ehrenamtliche Aufgaben übernehmen, unterstellt wird, dass sie aufgrund dieser Tätigkeit dem Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung stehen. Diese Vorschrift entspricht nicht den tatsächlichen Gegebenheiten. Zum einen kann gerade das ehrenamtliche Engagement für Erwerbslose eine Brücke in das Erwerbsleben sein, weil soziale Kontakte gepflegt und damit einem Rückzug in die Resignation vorgebeugt werden kann. Darüber hinaus wird kaum jemand eine angebotene Erwerbsarbeit ablehnen, weil bürgerschaftliches Engagement vorgezogen wird. Die Einschränkungen in Sozialgesetzbuch III sollten daher angepasst werden.

Als fünfter Zwischenschritt ist festzuhalten, dass das Sozialgesetzbuch sowie das Bundessozialhilfegesetz bislang auf das Bürgerschaftliche Engagement hemmend wirken.

Probleme von Vereinen

Bürokratische Hemmnisse von Vereinen betreffen in der Regel die handelnden Personen, so dass ein Teil der Probleme und Schwierigkeiten unter dem Punkt „Probleme von Bürgerinnen und Bürgern, die sich engagieren“ abgehandelt wurde.

Spezielle Probleme treten bei Vereinen auf, die eine öffentliche Förderung erhalten. Das Zuwendungsrecht behindert Bürgerschaftliches Engagement auf vielfältige Weise.

In Deutschland entstammt ein erheblicher Teil der Einnahmen von Vereinen und Organisationen des Dritten Sektor aus Zuwendungen der öffentlichen Hand. Diese Form der Finanzierung von Organisationen des Dritten Sektors hat historische Gründe. In Deutschland bestehen hohe Steuern und ein Teil dieser Steuern wird umverteilt, um Ungleichheiten zu beseitigen.

Eine Form der Umverteilung ist neben anderen die Unterstützung von Organisationen des Dritten Sektors, die anstelle des Staates Aufgaben wahrnehmen, die der Allgemeinheit dienen. Bei diesen Aufgaben handelt es sich um ein breites Spektrum, das von der Bereitstellung von Leistungen (Kinder- und Jugendarbeit) bis hin zu den Themenanwälten reicht. Im Kinder- und Jugendhilfegesetz ist festgelegt, dass Aufgaben aus dem Bereich Kinder- und Jugendarbeit bis auf hoheitliche Aufgaben wie Adoption oder Heimaufenthalte weitgehend von Freien Trägern übernommen werden. Der Staat hat sich also aus der direkten Kinder- und Jugendarbeit zu Gunsten des Dritten Sektors zurückgezogen. Zugleich wurde mit dem Kinder- und Jugendplan ein Instrument entwickelt, dass die Unterstützung der Träger der Kinder- und Jugendarbeit unterstützt. Zwar gibt es auch Organisationen des Dritten Sektors, die prinzipiell die Annahmen öffentlicher Mittel ablehnen, so z.B. Greenpeace, da aber ein großer Teil von Vereinen und Verbänden öffentliche Mittel erhält, muss dem Thema besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden.

Als Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags werden im Folgenden in erster Linie Probleme beschrieben, die in der unzureichenden Passung von Bundeshaushaltsordnung sowie der entsprechenden Verwaltungsvorschriften und den Gegebenheiten in den Vereinen und Organisationen des Dritten Sektors bestehen. Da die Landeshaushaltsordnungen der Bundeshaushaltsordnung angelehnt sind, entstehen ähnliche Probleme wie sie bei Organisationen der Fall sind, die eine Bundesförderung erhalten. Eine genaue Beschreibung der Problemlagen, die aus 16 Landeshaushaltsordnungen resultieren würde den Rahmen dieses Abschlussberichtes sprengen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Enquete-Kommission als Kommission des Deutschen Bundestags in erster Linie dem Bund Handlungsempfehlungen unterbreiten kann.

Zuwendungen haben, wie im Kommentar zur Bundeshaushaltsordnung beschrieben wird, in der Haushaltspraxis eine große Bedeutung. Sie sind das wichtigste förderpolitische Instrument des Bundes und der Länder. Zuwendungen werden beispielsweise eingesetzt in der Forschungsförderung, der Sport- und Kulturförderung, in der Entwicklungshilfe usw.

Die Besonderheit des Zuwendungsrechts liegt darin, dass die Grundsätze zwar vom Gesetzgeber in der Bundeshaltsordnung bzw. den davon abgeleiteten Landeshaushaltsordnungen festgelegt wurden. Die konkrete Zuwendungspraxis, d.h. die Gestaltung der Zuwendungen wird aber vornehmlich durch Verwaltungsvorschriften geregelt. Daraus folgt, dass sowohl die Gewährung von Zuwendungen als auch die Ausgestaltung der Zuwendung im Ermessen der Verwaltung steht. Zugespitzt könnte man sagen, dass die Zuwendungspraxis die Budgethoheit der Verwaltung ist.

Das Haushaltsrecht ist, wie im oben genannten Kommentar beschrieben, ein typisches Binnenrecht der Verwaltung. Eine Rechtssprechung zum Zuwendungsrecht fehlt daher weitgehend. Rechtsstreitigkeiten der Ministerien untereinander oder der Ministerien mit den jeweiligen Rechnungshöfen können nicht gerichtlich ausgetragen werden, da es sich um „Insichprozesse“ handelt. Rechtsstreitigkeiten zwischen dem Zuwendungsgeber und dem Zuwendungsnehmer werden von Seiten der Zuwendungsnehmer in der Regel vermieden, da die weitere Gewährung von Zuwendungen nach einem Rechtsstreit ungewiss ist.

Das Zuwendungsrecht und insbesondere die Zuwendungspraxis ist durch zahlreiche hoheitsrechtliche Relikte geprägt. Allein die Begriffe „Zuwendungsempfänger“ und „Zuwendungsgeber“ drücken ein Ungleichheitsverhältnis aus. Der eine, die Verwaltung gibt bzw. gewährt eine Zuwendung, der andere, die Organisation des Dritten Sektors empfängt bzw. nimmt eine Zuwendung. Dieses ungleiche Verhältnis findet in der Praxis u.a. auch darin seinen Ausdruck, dass im Regelfall allein der Zuwendungsgeber, also die Verwaltung, entscheidet, welche Form der Zuwendung angemessen und adäquat ist. Der Zuwendungsnehmer muss, salopp gesprochen, mit dem zufrieden sein, was er bekommt.

Drei Kerngedanken liegen dem Zuwendungsrecht zugrunde:

 Aufgaben, für die der Bund bzw. die Länder einen eigenen Verwaltungsapparat aufbauen müssten, sollen von dritten Stellen übernommen werden, um so die Haushaltsmittel des Bundes bzw. der Länder möglichst wirtschaftlich zu verwenden,
 Aufgaben, die im Gemeinwohl liegen, an deren Erfüllung der Bund bzw. die Länder gleichwohl partizipieren, sollen an dritte Stellen übertragen werden. Zentral ist hier der Gedanke der „Staatsfreiheit“. Dieser Begründungsstrang spielt in den Bereichen Forschungsförderung, Förderung von Kunst und Kultur, Sportförderung, Förderung der politischen Bildung, Förderung von Umweltverbänden oder bei der Förderung freier Träger der Wohlfahrtspflege eine große Rolle,
 Aufgaben der Entwicklungshilfe oder der Auswärtigen Kulturpolitik werden an Dritte übertragen, da einige Staaten eher mit nicht-staatlichen Stellen als mit der Bundesregierung zusammenarbeiten wollen.

Daraus kann abgeleitet werden, dass auch der Bund bzw. die Länder ein maßgebliches Interesse an der Gewährung von Zuwendungen haben, da Zuwendungen ihnen die Gelegenheit geben, über Dritte zu gestalten.

Die grundsätzlichen Probleme in der Zuwendungspraxis haben ihre Ursache in den verschiedenen Handlungslogiken von Zuwendungsnehmer und Zuwendungsgeber. Der Zuwendungsgeber, d.h. die Verwaltung führt die Verwaltungsvorschriften aus. Der Zuwendungsnehmer, d.h. die Organisation des Dritten Sektors will in erster Linie ein inhaltliches Ziel verfolgen und muss dabei die Verwaltungsvorschriften beachten.

Ein zusätzliches Problem entsteht, wenn Aufgaben vermehrt von Ministerien (also den Fachbehörden) zu nachgeordneten Behörden delegiert werden. Auf der Bundesebene wurde dieser Weg im Zuge der Entwicklung des Programms „Schlanker Staat“ in der 13. Legislaturperiode begonnen. Er wird in der 14. Legislaturperiode im Rahmen des Programms „Moderner Staat – moderne Verwaltung“ fortgesetzt. Diese Aufgabendelegation führt dazu, dass in zunehmenden Maße die Bearbeitung von Zuwendungen durch Personal erfolgt, dass mit den zu fördernden Inhalten nicht vertraut ist und schematisch Verwaltungsvorschriften anwendet bzw. auslegt. In verschiedenen Bereichen des Dritten Sektors zeigt diese Vorgehensweise bereits heute negative Auswirkungen.

Die Grundsätze des Zuwendungsrechts sind in der Bundeshaltsordnung bzw. in den davon abgeleiteten Landeshaushaltsordnungen geregelt. Von Bedeutung sind die §§ 23 und 44 BHO. In § 23 BHO ist der Begriff der Zuwendung definiert. In § 44 BHO sind die Zuwendungsarten beschrieben.

Im oben aufgeführten Kommentar zur BHO wird folgende Definition der Zuwendung aufgeführt:

„Zuwendungen sind zweckgebundene Geldleistungen öffentlich-rechtlicher Art, die der Bund zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung erbringt, ohne daß der Empfänger vor der Bewilligung einen dem Grunde oder der Höhe nach bestimmten Rechtsanspruch hat und ohne daß ein unmittelbarer Leistungsaustausch stattfindet.“

Voraussetzung für die Gewährung einer Zuwendung des Bundes ist das „erhebliche“ Bundesinteresse bzw. einer Zuwendung eines Landes das „erhebliche Landesinteresse“. Das „erhebliche“ Bundes- bzw. Landesinteresse ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der seinerseits einen breiten Auslegungsspielraum erlaubt. Ob ein erhebliches Bundes- bzw. Landesinteresse vorliegt, konkretisiert sich in Förderrichtlinien und manifestiert sich erst in den Entscheidungen der Bewilligungsbehörde.

Von tragender Bedeutung für das Zuwendungsrecht ist das Subsidiaritätsprinzip. Es wird davon ausgegangen, dass Zuwendungen nur zusätzlich, subsidiär zur eigenen Finanzierung des Zuwendungsempfängers hinzutreten können. D.h. konkret, dass der Zuwendungsempfänger alles in seinen Kräften Stehende tun muss, um seine Vorhaben zunächst aus eigenen Mitteln zu erfüllen. Ist ihm dies nicht möglich, kann die Zuwendung hinzutreten. Voraussetzung ist, dass der Zuwendungsempfänger alle ihm zur Verfügung stehenden eigenen Mittel zuvor einsetzt. Aus dem Subsidiaritätsprinzip leitet sich das Besserstellungsverbot ebenso ab wie das Verbot der Bildung von Rücklagen.

Eine Ausnahme von Subsidiaritätsgrundsatz wird bei Zuwendungen an Industrieunternehmen gemacht. Hier kann eine Zuwendung gewährt werden, ohne das eigene Mittel eingesetzt werden müssen. Grundlage ist hier die Schaffung von Anreizen z.B. in der wissenschaftlich-technischen Forschung, um auch solche Vorhaben durchzuführen, die keinen direkten Gewinn versprechen. Bei gemeinnützigen Organisationen des Dritten Sektors, die per se keine Gewinnerzielungsabsicht verfolgen, wird diese Ausnahme vom Subsidiaritätsprinzip nicht gemacht.

Zuwendungsempfänger sind an das Jährlichkeitsprinzip der öffentlichen Hand gebunden. D.h. Zuwendungen müssen im jeweiligen Haushaltsjahr aufgebraucht werden. Nicht verbrauchte Zuwendungen müssen an den Zuwendungsgeber zurückgezahlt werden.

Bei den Zuwendungen werden folgende Zuwendungsarten unterschieden:

Institutionelle Förderung

Bei der Institutionellen Förderung werden die satzungsgemäßen Aufgaben einer Einrichtung gefördert. D.h. es erfolgt eine grobe Zweckbindung der Mittel. Der Zuwendungsnehmer hat eine größere fachliche Eigenständigkeit. Voraussetzung ist die Vorlage eine Haushalts- bzw. Wirtschaftsplans und die Genehmigung der Institutionellen Förderung durch den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags und das Bundesministerium der Finanzen bzw. analog durch die entsprechenden Landtage und Landesfinanzministerien. Auch wenn der Zuwendungsnehmer auf die Gewährung der Institutionellen Förderung keinen rechtlichen Anspruch hat, gibt sie ihm eine größere Sicherheit, da die Institutionelle Förderung faktisch auf eine Dauerförderung hinausläuft und die Aufkündigung der Institutionellen Förderung einer besonderen Begründung bedarf.

Aufgrund der langfristigen Bindung des Bundes bzw. des jeweiligen Landes werden Institutionelle Förderungen in der Praxis selten gewährt.

Das besondere an der Institutionellen Förderung ist, dass eine Organisation, die auf Bürgerschaftlichem Engagement beruht, und der Bund bzw. das jeweilige Land eine längerfristige Verbindung eingehen. Der Zuwendungsgeber (Bund oder Land) drücken mit der Vergabe einer Institutionellen Förderung eine besondere Wertschätzung gegenüber der Arbeit der Organisation des Dritten Sektors aus. An dieser Förderform wird aus Reihen des Dritten Sektors oftmals kritisiert, dass aufgrund von Institutionellen Förderungen, die an angeführte Organisationen vergeben werden, junge sich gerade erst etablierende Strukturen von der Förderung ausgeschlossen sind, da der Förderkuchen nur einmal verteilt werden kann.

Die Institutionelle Förderung bietet also den geförderten Einrichtungen Sicherheit. In Hinblick auf aktuelle Entwicklungen weist sie wenig Flexibilität auf.

Projektförderung

Bei der Projektförderung wird ein bestimmtes Vorhaben, ein Projekt, gefördert. Der Bund bzw. das jeweilige Land kann auf die inhaltliche Gestaltung des Projektes einen größeren Einfluss nehmen, als es die Institutionelle Förderung erlaubt. Voraussetzung für die Förderung ist die Vorlage eines begründeten Projektantrags und eines Kosten- und Finanzierungsplans.

In der konkreten Ausgestaltung der Projektförderung sind folgende Finanzierungsarten zu unterscheiden:

 Vollfinanzierung, hier übernimmt der Bund bzw. das Land aufgrund fehlender Mittel des Zuwendungsempfängers die komplette Finanzierung des Vorhabens. Diese Finanzierung sollte aufgrund des Subsidiaritätsprinzips die Ausnahme bilden, ist in der Praxis aber häufig anzutreffen.
 Anteilsfinanzierung, hier übernimmt der Bund bzw. das Land einen zuvor festgelegten bestimmten Anteil. Eigenmittel müssen in das Vorhaben nicht eingestellt werden. Diese Form der Finanzierung wird insbesondere als Anreizfunktion bei der Forschungsförderung genutzt. Es ist im Dritten Sektor selten anzutreffen.
 Fehlbedarfsfinanzierung, hier übernimmt der Bund bzw. das Land den Fehlbedarf zwischen den eigenen Mitteln des Zuwendungsnehmers und dem Mittelbedarf. Diese Form der Finanzierung setzt das Subsidiaritätsprinzip konsequent um. Es ist die vornehmlich zu wählende Finanzierungsform bei finanzschwachen Zuwendungsempfängern. Sie findet insbesondere bei institutionell geförderten Zuwendungsempfängern Anwendung.
 Festbetragsfinanzierung, hier wird ein Vorhaben mit einem bestimmten festgesetzten Betrag gefördert. Wird das Vorhaben preisgünstiger durchgeführt, verbleiben die übrigen Mittel beim Zuwendungsempfänger. Wird das Vorhaben teurer, muss er die fehlenden Mittel aus eigener Kraft erbringen. Der Finanzierungsplan einer Festbetragsfinanzierung ist nicht verbindlich. Die Festbetragsfinanzierung wird nur in Ausnahmefällen gewährt. Sie kommt nur in Frage, wenn der Bund erhebliche Verwaltungseinsparungen vornehmen kann oder aber die Festbetragsfinanzierung lediglich den Charakter einer Anerkennung hat.

Zahlreiche Probleme in der Zuwendungspraxis resultieren aus dem angewandten Subsidiaritätsprinzip und dem Jährlichkeitsprinzip.

Probleme aus dem Jährlichkeitsprinzip

Das Jährlichkeitsprinzip stellt insbesondere Zuwendungsempfänger, die vornehmlich aus öffentlichen Mittel gefördert werden, in der Nachfolge einer Bundestagswahl bzw. Landtagswahl vor kaum lösbare Probleme. Im Haushaltsjahr nach einer Bundestagswahl bzw. Landtagswahl erfolgt in der Regel eine vorläufige Haushaltsführung. Der Bundeshaushalt bzw. Landeshaushalt wird erst in der Mitte des Jahres verabschiedet. Projektförderungen können bis zur Mitte des Jahres nicht ausgezahlt werden. Da der Zuwendungsempfänger nach dem Jährlichkeitsprinzip seine Mittel zum 31.12. des Vorjahres verbraucht haben musste, steht er ohne Mittel da. Geschäftsführer von gemeinnützigen GmbHs, deren Institutionen vornehmlich aus öffentlichen Mitteln gefördert werden, müssten in solchen Jahren regelmäßig Insolvenz anmelden. Auch Vereinsgeschäftsführer müssten eigentlich in solchen Haushaltsjahren Insolvenz anmelden, da der Haushalt in den ersten Monaten nicht ausgeglichen und gedeckt sein kann. Etwas besser stehen in solchen Situationen Zuwendungsempfänger da, die eine Institutionelle Förderung und damit Abschlagzahlungen erhalten.

Auch Spenden oder Mitgliedsbeiträge der Vereinsmitglieder können in solchen Jahren nur eine vorübergehende Hilfe sein. Zusätzliche Mittel wie Spenden werden von der späteren Förderung wieder abgezogen. Die Mitgliedsbeiträge reichen oftmals zur Deckung der anfallenden Kosten nicht aus, da die Förderung doch gerade darauf abzielt, zur Finanzierung der Arbeit einen Beitrag zu leisten.

Eine Aufweichung hat das Jährlichkeitsprinzip durch die Einführung der so genannten Selbstbewirtschaftungsmittel erhalten. Hier können Ausgabereste von Titeln, die zur Selbstbewirtschaftung überwiesen wurden, in das Folgejahr übertragen werden. Sinn der Selbstbewirtschaftungsmittel ist das so genannte „Dezemberfieber“ zu vermeiden. D.h., dass bislang noch nicht verbrauchte Mittel in den letzten Wochen eines Jahres verbraucht werden. Der Bund verfährt mit der Gewährung von Selbstbewirtschaftungsmitteln sehr restriktiv. Sie werden selten gewährt und wenn eine Bewilligung erfolgt, wird sie meist mit einer sehr engen sprachliche Auslegung der Selbstbewirtschaftungsmittel wieder untergraben. So versteht das Bundesverwaltungsamt beispielsweise unter „Erwerbungen“ ausschließlich den Erwerb von Kunstwerken. Von den Ländern wird die Vergabe von Selbstbewirtschaftungsmitteln flexibler gehandhabt. Hier entfaltet auch im Zuwendungsrecht die Modernisierung der Verwaltung positive Wirkungen zu Gunsten des Dritten Sektors.

Probleme aus dem Subsidiaritätsprinzip und den daraus abgeleiteten Finanzierungsarten

Aus der Anwendung des Subsidiaritätsprinzip ergeben sich zwei grundsätzliche Probleme:

 Aufhebung des Budgetrechts einer Organisation, in dem der Zuwendungsempfänger alle Eigenmittel in den Kosten- und Finanzierungsplan eines Projektes oder den Haushalts- und Wirtschaftsplan der Institutionellen Förderung einstellen muss, gibt er seine Haushaltsautonomie auf. Über die Verwendung seiner Mittel, d.h. der Mitgliedsbeiträge, der erwirtschafteten Mittel, der Spenden usw., entscheidet der Zuwendungsgeber im Rahmen des zuvor vorgelegten Budgetplans. Haushaltsentscheidungen der gewählten Gremien eines Vereins haben nur noch deklaratorischen Charakter. Sie sind für die letztliche Haushaltsführung ohne Belang. Ein Verein wird damit wichtiger demokratischer Rechte seiner Gremien beraubt. Dieses ist mit Blick auf die Weiterentwicklung von Organisationen des Dritten Sektors schädlich. Die Eigenständigkeit der Organisationen wird empfindlich gestört.
 Fehlender Anreiz zur Erwirtschaftung von Mittel, wie von einigen Kommentatoren der BHO zu Recht unterstrichen wird, besteht bei einer Fehlbedarfsfinanzierung bei einer Organisation kein Interesse eigene zusätzliche Mittel einzuwerben. Der Zuwendungsempfänger kann sich wirtschaftlich nicht verbessern, da zusätzliche Mittel eine Kürzung der Förderung zur Folge haben. Der Zuwendungsempfänger bleibt immer auf dem gleichen finanziellen Niveau. D.h. unter anderem, dass es kaum gelingt Spenden von Mitgliedern einzuwerben, denn welches Mitglied ist schon bereit einen Geld zur Verfügung zu stellen, wenn dieses Geld letztlich zur Kürzung der Förderung bzw. zu Rückzahlungen führt und nicht zur Stärkung der Organisation. Auch Erhöhungen von Mitgliedsbeiträgen sind kaum umzusetzen, wenn diese nicht dem Verein zu Gute kommen sondern dem Bundes- bzw. Landeshaushalt. Bürgerschaftliches Engagements in Form des Spende von Geld wird somit verhindert.

Unterschiedliche Ressourcen zur Anwendung des Zuwendungsrechts

Ein großes und dennoch vielfach unterschätztes Problem sind die unterschiedliche Ressourcen zwischen Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger in der Unsetzung des Haushaltsrechts. Vereinfacht kann gesagt werden, dass für den Zuwendungsempfänger die inhaltliche Arbeit im Mittelpunkt des Geschehens steht. Zur Erfüllung der inhaltlichen Arbeit hat ein Zuwendungsnehmer ein Projekt beantragt, es wurde genehmigt und er hat Zuwendungen zugewiesen bekommen. Diese Mittel werden oftmals von Personal bewirtschaftet und gegenüber den Zuwendungsbehörden abgerechnet, die im Zuwendungsrecht nicht geschult sind, sondern dieses nach bestem Wissen und Gewissen tun.

Ihnen gegenüber steht immer öfter eine Behörde, die sich für die Inhalte überhaupt nicht interessieren darf. Die dort tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter haben eine Verwaltungsausbildung durchlaufen. Ihr Aufgabengebiet ist Prüfung der genauen Einhaltung von Verwaltungsvorschriften. Ob durch einen möglichen Verstoß gegen diese Verwaltungsvorschriften ein Ziel u.U. besser erreicht wurde als durch die Einhaltung spielt bei der Prüfung keine Rolle.

Diese Diskrepanz zwischen Zuwendungsnehmer und Zuwendungsgeber führt derzeit zu großen Problemen in der konkreten Zuwendungspraxis. Zugespitzt könnte man sagen, dass ein Zuwendungsempfänger seine Zuwendungen umso besser abrechnen kann, je mehr er sich in seinem Handeln einer Behörde annähert. Ob dieses im Sinne einer Stärkung des Bürgerschaftlichen Engagements ist, darf bezweifelt werden.

Als sechster Zwischenschritt ergibt sich also, dass das Zuwendungsrecht zahlreiche Hemmnisse für Bürgerschaftliches Engagements enthält und die Entwicklung von gemeinnützigen Organisationen behindert.

Zusammenfassend lässt sich folgendes Bild erstellen, bürokratische Hemmnisse bestehen in erster Linie darin, dass im Zusammentreffen von Verwaltung und Bürgerschaftlich Engagierten oder von Organisationen, die auf Bürgerschaftlichem Engagement beruhen, zwei Handlungslogiken zusammentreffen, die kaum zur Deckung gebracht werden können. Bürgerschaftliches Engagement lebt von der Begeisterung von und für eine Sache. Verwaltung ist bestrebt, Vorschriften ordnungsgemäß auszuführen. Inhaltliche Fragen interessieren in der Regel nicht. Bürgerschaftliches Engagement erfährt durch die Verwaltung keine Unterstützung sondern wird allenfalls auf die nicht ordnungsgemäße Erfüllung von Vorschriften hingewiesen. Im Bereich des Zuwendungsrecht wird bürgerschaftliches Engagement zusätzlich massiv behindert.

Olaf Zimmermann

September 2001